目前，我國社會保障預算已經與財政預算、 國有資本預算并列成為國家三大預算。社會保障預算編制過程中涉及到的上下級之間的矛盾、 各級政府在預算編制中的定位、預算編制的目的、預算編制的層次、預算與精算的關系等問題需要厘清和明確。

一、 預算編制應解決上下級之間的矛盾

以基本養老保險預算編制為例，在實行基本養老保險基金省級統籌的地區，通常由省級社保機構負責全省基本養老保險預算編制， 然后向市縣征求意見。 這里有一個基本問題： 預算對誰負責， 誰對預算負責？ 按理說， 預算主要是對市縣的基本養老保險基金負責， 而省級統籌下， 負責預算的卻是省級社保機構。 預算由省級社保機構統一負責編制， 而市縣情況千差萬別， 最了解情況的是基層社保機構， 預算指標按理應由市縣級社保機構來決定。 但現行的做法普遍是由省級社保機構規定市縣與預算相關的指標或指標區間， 市縣需按此來編制預算。 這是由基本養老保險省級統籌的特點決定的。 省級統籌之下， 市縣往往想少收多支， 產生的缺口寄希望通過省級調劑金或省財政補足； 而省級社保機構為控制基金支付風險， 必須監控市縣真實的籌資能力并設定各指標增長率或區間來督促其盡力籌措， 同時在支出上防止其冒領虛張。 如此， 在預算編制過程中，上下級之間不可避免會出現矛盾。 由于影響預算編制的因素復雜且多變， 預算往往不能及時反映實際情形的變動而有失精準，導致市縣不認同省里定出的預算指標，并不視其有相當的約束力和權威性。 長此以往，預算編制難免流于形式，花費人力物力，而收效甚微。

為化解上下級之間的矛盾，最重要的是提高編制預算所需的數據質量，這是上下級之間產生共識的基礎條件。目前編制社會保險基金預算時，均通過社保機構的統計分析來獲得基礎數據，由于社保機構負責預算編制的人員數量有限、素質層次不齊，能夠獲得的數據比較粗糙，與財政、統計部門的數據有出入。因此，首先，應建立專門的數據庫，財政、人社、統計、地稅、銀行等部門通過簽訂協議互相開放特定的數據庫，再組織專門的力量對數據進行篩選、 分析、 利用，最終提取有效的數據，提升預算基礎數據的公信力。 其次， 要強化預算的執行力。目前實行預算編制的地區，普遍存在 “重收入預算執行，輕支出預算執行”的現象。預算若得不到切實執行，編制預算的意義就不存在了。預算編制的準確性受諸多不確定因素的干擾，實際與預期會有出入，這可以通過提高數據質量、改進預算模型等措施來提高預算編制的準確性。社會保險預算作為一項制度，一旦下達預算指標，各級政府及社保機構必須嚴格執行， 以體現預算的權威性。實行社會保障預算制度之后，各級政府要尊重社會保險制度自身的規律，不能任意以行政命令干預社會保險政策，如人為制定參保人數增長率，調整繳費率和待遇增長率等。如果因穩定社會或發展經濟確實需要調整制度參數的，因調整引起的基金收支缺口應由財政部門負責彌補，不能將之轉嫁于社會保險基金。

二、 預算編制應讓各級政府及相關部門參與

社會保險預算編制不只是社保系統內部的事務，也涉及各級財政部門，這緣于財政對社會保險 （主要是養老保險）有隱性的兜底責任。在實行基本養老保險省級統籌的地區， 如果地方政府不參與或不知曉預算編制， 在當地基本養老保險基金出現缺口時，地方政府可能會以此為借口將補缺責任都推到省級社保機構或省財政部門。因此，在預算編制、征詢、反饋、再編制、再征詢、再反饋、最終定稿的整個過程中，要積極邀請地方政府及相關職能部門參與， 至少是知曉。如此，才可以對地方政府及相關部門形成約束， 督促其合理制定基金的收支計劃。另外，預算編制是表，而界定責任是本。要劃清省、市、縣各級政府及社保機構對社會保險基金的收支責任， 既防止市縣少收多支，也防止省級多收少支。

三、 預算編制的目的應明確

社會保險因險種不同而具有不同的資源配置方式。醫療、失業、工傷三項保險大體是現收現付， 追求年度收支平衡， 略有結余。而基本養老保險雖名義是現收現付，究其本質，在基金自求平衡的約束下，實為跨期來調節收入與支出，平滑參保人一生的收入。因此，基本養老保險的預算應是所有參保人總的跨期預算，預算周期應為平均預期壽命，每年以預算周期來滾動編制預算，如此預算周期即為精算周期， 預算即為精算。然而， 就目前試行的基本養老保險基金中期預算編制的要求來看， 預算周期為3年。 以3年為期， 既不合于經濟周期的長度， 不能在經濟周期內平衡基金收支， 又不是年度預算， 反映當年基金收支變化。因此， 需要進一步明確編制預算的目的，或為反經濟周期之用，或為應對人口老齡化對現收現付基金收支平衡的要求。不同的目的需不同的預算周期及預算編制方法與之相適應。

四、 預算編制的層次應有所區分

我國社會保險各險種的統籌層次并不相同，基本養老保險接下來的目標是實行全國統籌， 基本醫療保險多為市級統籌和縣（市） 級統籌， 工傷、 失業保險多為縣（市） 級統籌。 無論是何險種， 都是在統籌層次范圍內實現基金的短期或中長期平衡。 因此， 對于統籌層次較低的醫療、 工傷、 失業等險種， 在國家層面編制預算的意義和作用不大， 即使基金出現赤字， 也是在統籌層次范圍內或通過調整制度參數、 或調整調劑金水平、 或加大財政投入力度來解決。 從責權對應的角度看， 不承擔責任也就無需過多行使權力， 中央就沒有必要通過管控社保預算來為地方的醫療、工傷、 生育等險種 “操心”。 而基本養老保險基金由于要實行全國統籌，所以國家層面要掌握全國基本養老保險基金收支現狀及未來的變化趨勢，以采取及時的應對之策。

五、 基本養老保險管理重點是預測而不是預算

基本養老保險如果采取預算的辦法，勢必就對執行預算的各級政府和社保經辦機構產生行政約束力，完不成預算的要向各級人大解釋和說明。 預算要想達到理想的效果，前提是對地方基本養老保險基金的收入和支出的估算要準確。這就決定了預算的時間跨度不能太長，但由于經濟社會環境變化的不確定性，要想對3年或5年之后的經濟形勢精準計算幾乎是不可能的，以此為基礎不太可能編制精準的基本養老保險基金預算。因此，比較可行的是推行年度預算編制。

但是，基本養老保險制度面臨的挑戰不在于當前的年度基金收支有缺口，而在于人口老齡化、高齡化影響下的基金長期收支平衡。如果一直推行短期預算編制，會使人對未來的事情失去判斷，進而不能對當前的政策進行合理的調整。所以，基本養老保險基金平衡的時間范圍要足夠長，至少應為一個生命周期。

如此，這就超出了預算的范疇而成為預測。預測的目的不在于幫助上級社保部門對下級社保部門的基金收支狀況進行管控，而是通過用預測或精算的方法來評價基金長期的財務收支狀況， 并將評價結果公之于眾，以告訴國民基本養老保險基金未來可能出現赤字的時間，以及采取措施后赤字出現的時間又將作何變動等，這些做法能起到警示的作用。 通過讓廣大參保人逐步認識、 承認、接受風險的存在，并增強其承擔風險的自覺意識， 為后續政策的調整， 如提高繳費率、降低養老金增長率、延長退休年齡等做好社會心理準備。 因此， 從社會管理的角度看，基本養老保險應由國家統一進行以生命周期為單位的、滾動的長期預測，以便在需要時在全國范圍內統一調整制度參數。至于上下級社保經辦機構和政府之間圍繞基金收支展開的博弈，應通過更詳細的激勵相容的制度設計來解決，而不是靠不能精準編制的預算來解決。